什么是国家政策性安置
国有企业政策性破产职工安置问题探讨
一、国有企业政策性破产与一般破产案件在职工安置方面的区别
根据国务院的有关文件规定，政策性破产案件与一般破产案件在审理中的主要区别是职工安置的标准以及安置资金的来源不同。一般破产案件的职工安置费用是依据有关法律法规计算出来的解除劳动合同的经济补偿金，该补偿金被列入破产财产分配的第一顺序从破产财产中支付，不足部分不能从抵押财产的变现价款中支付。而政策性破产案件的职工安置，适用国务院国发[1994]59号和国发[1997]10号文的规定，分为固定工和合同工按不同的标准计算安置费用：合同工按照解除劳动合同的有关规定办理，固定工的职工安置费原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算，一律拨付到再就业中心，统筹使用。其安置费用来源首先是企业依法取得的土地使用权转让所得，土地有抵押的，转让所得也首先用于职工安置，不足支付时，从无抵押财产、抵押财产中转让所得中依次支付。仍然不足的，则按企业隶属关系由同级人民政府负担。对于自谋职工的可一次性付给安置费，标准不高于试点城市的企业职工上年度年平均工资收入的3倍，具体发放标准由各有关市人民政府制定。实践中几乎全部职工愿意选择自谋职工，收取一次性安置费。
二、审判实践中的难点
在案件审理中，我们发现，破产企业中的职工类型较多，有一部分是固定工，工龄相差很大，有的十多年，有的四十多年，还有一部分是合同性质的职工，有一部分职工在宣告破产后清算过程中达到了退休年龄，这些情况引起了处理上的一些困难：对于工龄不同的职工是否一律按试点城市的企业职工上年度年平均工资收入的3倍标准发放？合同工是否执行不同的安置标准？而且，根据最高人民法院的司法解释规定，适用国务院国发[1994]59号和国发[1997]10号文的规定向职工发放安置费、经济补偿金后，不再就解除劳动合同补偿金予以补偿，即固定工的工龄在安置费用的计算中可能没有作用。企业职工对于如何计算每个人的安置费用也有不同意见，多数人认为应按工龄计算重新分配比较合理，国务院文件规定中“标准不高于试点城市的企业职工上年度年平均工资收入的3倍，具体发放标准由各有关市人民政府制定”也并不是说明每一个固定工均按“不高于试点城市的企业职工上年度年平均工资收入的3倍”领取安置费用，因我市并没有出台过具体的发放标准，故法院建议清算组与职工代表大会、企业主管部门、政府有关部门沟通，商定一个合理、合法的发放方法。
三、解决职工安置的方法
根据法院的意见，清算组根据职工代表大会的意愿和政府有关部门的意见，提出了将固定工先按人数计出应发放的总金额，加上合同工按规定计算出应支付的补偿金总额，再将总金额除于总工龄，得出每一个工龄应得的补偿金额，再根据每个职工的工龄数发放安置费。这种计算方法得到了职工代表大会的通过，职工认为这样比较公平合理。法院最后认可了该安置方案。该方案实质是破产程序中按照国务院有关规定将应拨付到再就业中心统筹使用的全部职工安置费用计算出应从破产企业转让财产所得中支取的总金额，再按照主管部门的意见、职工的意见重新分配。对于离退休时间不足5年的职工，经本人申请办理提前退休；对于在破产过程中达到退休年龄的职工，则以全体职工解除劳动合同的时间为准，在解除劳动合同前达到法定退休的，依法办理退休，不再按在职工职工安置。对此，有些被办理了退休的职工有些意见，认为应按宣告破产时间为准。我们经研究认为，安置职工是一个需要时间的过程，应以安置职工过程中解除劳动合同的时间为准。
政策性破产案件中涉及的政策性强，而政策性破产依据的主要文件是十多年前的国务院相关文件，在具体的案件处理中，还必须根据法律和政策、形势的变化妥善做好职工安置。
一、国有企业政策性破产与一般破产案件在职工安置方面的区别
根据国务院的有关文件规定，政策性破产案件与一般破产案件在审理中的主要区别是职工安置的标准以及安置资金的来源不同。一般破产案件的职工安置费用是依据有关法律法规计算出来的解除劳动合同的经济补偿金，该补偿金被列入破产财产分配的第一顺序从破产财产中支付，不足部分不能从抵押财产的变现价款中支付。而政策性破产案件的职工安置，适用国务院国发[1994]59号和国发[1997]10号文的规定，分为固定工和合同工按不同的标准计算安置费用：合同工按照解除劳动合同的有关规定办理，固定工的职工安置费原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算，一律拨付到再就业中心，统筹使用。其安置费用来源首先是企业依法取得的土地使用权转让所得，土地有抵押的，转让所得也首先用于职工安置，不足支付时，从无抵押财产、抵押财产中转让所得中依次支付。仍然不足的，则按企业隶属关系由同级人民政府负担。对于自谋职工的可一次性付给安置费，标准不高于试点城市的企业职工上年度年平均工资收入的3倍，具体发放标准由各有关市人民政府制定。实践中几乎全部职工愿意选择自谋职工，收取一次性安置费。
二、审判实践中的难点
在案件审理中，我们发现，破产企业中的职工类型较多，有一部分是固定工，工龄相差很大，有的十多年，有的四十多年，还有一部分是合同性质的职工，有一部分职工在宣告破产后清算过程中达到了退休年龄，这些情况引起了处理上的一些困难：对于工龄不同的职工是否一律按试点城市的企业职工上年度年平均工资收入的3倍标准发放？合同工是否执行不同的安置标准？而且，根据最高人民法院的司法解释规定，适用国务院国发[1994]59号和国发[1997]10号文的规定向职工发放安置费、经济补偿金后，不再就解除劳动合同补偿金予以补偿，即固定工的工龄在安置费用的计算中可能没有作用。企业职工对于如何计算每个人的安置费用也有不同意见，多数人认为应按工龄计算重新分配比较合理，国务院文件规定中“标准不高于试点城市的企业职工上年度年平均工资收入的3倍，具体发放标准由各有关市人民政府制定”也并不是说明每一个固定工均按“不高于试点城市的企业职工上年度年平均工资收入的3倍”领取安置费用，因我市并没有出台过具体的发放标准，故法院建议清算组与职工代表大会、企业主管部门、政府有关部门沟通，商定一个合理、合法的发放方法。
三、解决职工安置的方法
根据法院的意见，清算组根据职工代表大会的意愿和政府有关部门的意见，提出了将固定工先按人数计出应发放的总金额，加上合同工按规定计算出应支付的补偿金总额，再将总金额除于总工龄，得出每一个工龄应得的补偿金额，再根据每个职工的工龄数发放安置费。这种计算方法得到了职工代表大会的通过，职工认为这样比较公平合理。法院最后认可了该安置方案。该方案实质是破产程序中按照国务院有关规定将应拨付到再就业中心统筹使用的全部职工安置费用计算出应从破产企业转让财产所得中支取的总金额，再按照主管部门的意见、职工的意见重新分配。对于离退休时间不足5年的职工，经本人申请办理提前退休；对于在破产过程中达到退休年龄的职工，则以全体职工解除劳动合同的时间为准，在解除劳动合同前达到法定退休的，依法办理退休，不再按在职工职工安置。对此，有些被办理了退休的职工有些意见，认为应按宣告破产时间为准。我们经研究认为，安置职工是一个需要时间的过程，应以安置职工过程中解除劳动合同的时间为准。
政策性破产案件中涉及的政策性强，而政策性破产依据的主要文件是十多年前的国务院相关文件，在具体的案件处理中，还必须根据法律和政策、形势的变化妥善做好职工安置。
商业银行破产的清偿顺序
商业银行破产的清偿顺序 摘要:我国有关破产金融机构债务清偿顺序的立法政出多门，不仅导致实践中法律适用上的多难选择，而且直接延缓了问题金融机构市场退出进程。因此，我国应当制订一部统一的金融机构市场退出法规。
关键词:金融机构;破产;债务;顺序
中图分类号:D921文献标识码:A文章编号:1006-1428(2007)07-0065-03
一､我国破产金融机构债务清偿顺序立法模式分析
现有金融法律有关债务清偿顺序的立法有如下几种模式:
第一､《企业破产法》模式。该立法模式以《商业银行法》､《保险法》为代表，比照《企业破产法》的规定对破产的保险公司和银行所欠债务的清偿顺序做出规定，力图在金融机构的特殊性和企业破产法的一般适用性之间求得一致，将特殊性镶嵌于企业破产清偿顺序中。从《商业银行法》第七十一条规定看，立法机构有意将特殊性债务“个人储蓄存款的本金和利息”镶嵌于企业破产法清偿顺序中，体现储蓄存款优先受保护的程度，而其他债务完全按照企业破产法的规定安排。按照该思路，商业银行破产时债务的清偿顺序依次定位为:清算费用､所欠职工工资和劳动保险费用､个人储蓄存款的本金和利息､税款､一般债务。
《保险法》第八十九条规定了与企业破产法基本相同的四个层级清偿顺序。与商业银行法所规定的清偿顺序相比，二者不同之处在于保险法第三层级的清偿债务是“赔偿或者给付保险金”，而商业银行法第三层级为“个人储蓄存款的本金和利息”。可见，我国保险法和商业银行法所规定的四个层级的清偿顺序表明两部法律完全贯彻了企业破产法债务清偿原则，体现了商业银行和保险公司的破产需要完全遵循企业破产法清偿顺序的立法目的。
第二､不对破产清偿顺序做出规定。该模式以《信托法》､《证券投资基金法》和《证券法》为代表，不对债务清偿顺序做出规定。这表明立法机构有意识地将证券投资基金公司､信托公司与证券公司的破产统一于企业破产法之中。
第三､比照企业破产清偿顺序对行政撤销金融机构的债务清偿顺序做出安排。该模式以《金融机构撤销条例》为代表。该条例第二十三条､二十四条､二十五条对金融机构撤销后至破产清算阶段期间行政清算债务清偿顺序规定为:个人储蓄存款的本金和合法利息､法人和其他组织债务､股东出资。然而金融机构撤销的行政清算实践表明，包括职工安置､资产处置､维护债权等工作都涉及到行政清算费用的开支，需要及时从被撤销机构财产中优先支付。这表明对金融机构的行政清算与破产清算在债务清偿顺序方面应该具有很大的一致性。
二､破产金融机构债务清偿顺序立法模式的不足
第一､企业破产法和有关金融机构破产的专门立法对清偿顺序的规定采取列举式具有很大的局限性，不能穷尽所有的债务，不利于法律的统一正确适用。在已被撤销的金融机构破产债务中，有住房公积金，社会保险资金，扶贫､救灾资金等对公性质债务以及违规压票应转出而未转出的单位存款债务等。金融机构的这些债务本身又有其特殊性，具有优先清偿的法理基础。《企业破产法》和其他有关金融机构破产的特别法均没有对这些债务的清偿顺序做出规定。
第二､按照金融机构类别立法不利于破产金融机构债务清偿顺序的统一。从金融机构立法看，我国《商业银行法》和《保险法》等均根据商业银行和保险公司的特殊性，对债务清偿顺序进行规定。但是，随着混业经营时代的到来，同一金融机构可能同时欠有储蓄存款债务和保险金债务。这表明，现有《商业银行法》和《保险法》所规定的清偿顺序将不适应综合经营时代对债务清偿顺序的要求。
第三､各特别法之间在立法理念上缺乏协调性和一致性。在协调性方面，立法机构没有对在出现不同部门法律所规定的优先权竞合情形下的清偿顺序做出规定。在一致性方面，我国《证券法》对客户持有的证券以及客户保证金债务赋予了取回权，从而确保了证券客户保证金所有人的权利不会因证券机构的破产而受到任何影响。但是一方面，保险法和银行法并未赋予保险金债务和储蓄存款债务取回权效力，保险金债务和银行储蓄存款债务的优先性远远低于证券客户保证金债务。另一方面，我国《证券法》并未对客户保证金债务做出机构债务和自然人债务的区分，对机构和自然人的保护力度相同。而我国《商业银行法》和《金融机构撤销条例》仅给予储蓄存款债务优先受偿权，非自然人存款不享有优先权。然而相比较具有投资性的证券保证金而言，逻辑上法律给予具有生存保障性质的储蓄债务的保护力度应不小于给予证券客户保证金债务的保护力度。在分业经营格局下，不存在适用上的不便，但是综合经营时代的来临这种格局将给法律适用带来阻碍。
第四､特别立法与企业破产法规定的顺序之间缺乏协调性。《保险法》､《商业银行法》和《企业破产法》在债务清偿顺序方面保持了高度的一致。而《证券法》和《信托法》与《企业破产法》无论在债务总类､还是立法模式上均存在很大差异。由于我国破产金融机构债务清偿顺序的特殊规则与《企业破产法》之间的逻辑关系在法律上没有理顺，法律适用的不确定性始终存在。此外，修订后的《企业破产法》新增加了多种优先债务，而立法机构没有及时修订《商业银行法》和《保险法》的相关条款，这必然使特别法与《企业破产法》的不协调程度增大。
三､我国破产金融机构债务清偿顺序法律适用实践
自中国首家破产金融机构广东国际信托投资有限责任公司被关闭以来，有大量的城市信用社､信托投资公司和证券公司进入司法破产程序或行政清算程序。这些金融机构的退出不仅考验了金融监管机构处置金融风险的水平能力，而且对我国破产金融机构债务清偿规则的合理性提出了挑战。债务清偿顺序立法的弊端已经严重影响了问题金融机构市场退出的进程。以四川金融机构市场退出为例，在2001年和2002年人民银行对城市信用社的关､停､并､转集中整治活动中，该省有18家城市信用社被关闭撤销。
从这18家金融机构债务清偿顺序看，在清算实践中，(1)所有的被撤销城市信用社均把清算费用(很多机构将职工安置费用纳入其中)列为第一顺序清偿，储蓄存款作为第二顺序清偿。但是，从调查得知，在处置金融机构支付风险过程中，储蓄存款总是被放在第一位清偿。由于储蓄存款人容易引发系统性风险所决定储蓄存款的超优先兑付的特点，储蓄存款无法等到清算费用支付后再兑付。因此，在实际的清算工作中，储蓄存款与清算费用的兑付或开支的先后顺序不取决于法律所规定的顺序，而取决于存款人取款行为发生时间和清算费用开支发生时间。在很多时候，储蓄存款的兑付往往优先于清算费用的开支被先于清偿。(2)抵押担保债权并未完全获得别出权资格。根据调查，在十八家被撤销机构中，人民银行发放再贷款时办理了抵押登记的有十二家。其中一家清算组提前归还了人民银行再贷款，有两家机构的清算组承认人民银行抵押债权享有别出权资格，另有两个机构清算组将其抵押担保债务放置于税金之后清偿。其余七家机构将抵押担保债务视为一般债务清偿。(3)各清算组把维护金融稳定作为首要任务来抓，并以此安排债务清偿顺序。在确保金融稳定任务的前提下，政府主导下的清算组将金融机构的政府债务包括诸如政府出面组织的保支付存款､税款､扶贫救灾款等作为优先债务清偿。然而，维护金融稳定与确保特殊债权人的生存是紧密联系的两项任务。当储蓄为存款人的生活资金来源时，维护金融稳定任务与确保债权人生存任务得到了统一。优先支付储蓄存款就是为了实现维护金融稳定与确保债权人生存的双重价值目标。(4)各清算组对市场退出机构债务清偿顺序的认识存在很大差异，同类债务在不同机构清偿顺序中层级不统一。根据调查，十八家被撤销城市信用社中有九家机构清算组将职工安置费用与清算费用放在同级层次清偿，有城市信用社则将职工安置费用放在清算费用和储蓄存款之后清偿，更有城市信用社则将职工安置费放在清算费用､储蓄存款和税款之后清偿。
四､我国破产金融机构债务清偿顺序司法实践
第一､政策性破产与司法破产的二元机制破坏了债务清偿顺序法律的统一性。在实践中，所有的金融机构市场退出均需取得国务院批准。其中，对有储蓄存款债务的问题金融机构市场退出首选行政撤销性的政策性破产方式，而对没有储蓄存款债务的问题金融机构的处理则采取直接的司法破产方式，从而形成了金融机构债务清偿的二元机制。尽管政策性破产是我国在解决金融机构市场退出时采取的权益之计，但是多年来一直被相关部门所推崇，使我国金融机构的市场退出长期呈现政策性破产与司法破产的二元格局，不利于法律的统一实施和法律权威的树立。例如，按法律规定，在证券公司破产时，对个人债务和自然人客户证券交易结算资金只能作为一般的普通债务清偿。但是为了维护稳定，在实际清偿中，政府或人民银行按照政策性文件《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》(以下简称“《收购意见》”)的规定收购个人债权和客户证券交易结算资金，确保个人不至受到太大损失。事实上，我国对破产金融机构储蓄债务所采取收购并按比例清偿的方式类似于美国做法。在美国，由于有完善的存款保险制度，一旦金融机构破产，美国存款保险公司通过置换的方式首先支付存款人债务，并以此取得原存款人法律地位。在此种制度下，原存款人特别是小额存款人的权利几乎不会受损失。
第二､法院作用没有得到充分发挥，与企业破产法赋予法院的司法破产功能不匹配。在金融机构破产实践中，法院只不过是破产的宣告者。银行业､证券业和保险业监管部门与地方政府实际承担着破产清算职责;政府财政与中央银行一道共同扮演着存款保险机构的角色。法院受理金融机构的破产是在政府基本完成储蓄存款兑付､职工安置的前提下进行的。在正式进入司法破产程序前，最艰巨的任务已经被监管部门和政府完成了。金融机构的司法破产实质上是处理非储蓄存款债务的清偿问题。毫无疑问，对于司法清算工作，法院如何给自己定位，直接影响到清算费用开支的大小，影响到破产金融机构对各类债务清偿比例的高低以及市场退出的进程。
第三､公平清偿原则贯彻不足。但是，如果债务清偿顺序的安排总导致破产金融机构对其一般债务的清偿比例很低甚至为零，则必然出现特例普遍化，平等成为特例的非正常现象。
清偿储蓄存款和安置职工是破产金融机构清算组重头工作。为了完成这两项工作，清算组可以处置问题金融机构的土地和其他任何财产。在实际操作中，法院均明确要求在金融机构进入司法破产程序前，相关部门必须完成职工安置和储蓄存款兑付工作，否则法院不予受理。因此，清算分配方案中往往不反映职工安置费用。我国金融机构清算实践表明，金融机构的破产凸显了国家在维护社会稳定的重压下不得不与债权人进行博弈的无奈，债权人被迫承受社会变革的成本。
第四､行政清算往往成为破产清算的必要前置程序，容易导致金融机构破产程序启动的人为迟延。一方面，金融机构一般是在金融监管机关组织协调下完成储蓄存款兑付后才进入司法破产清算程序的。然而，与具有专门知识背景，熟悉金融实践活动的金融机构工作人员相比，我国法院工作人员对金融机构破产清算的经验和知识都比较欠缺，加之法院人力物力的限制，时常导致问题金融机构市场退出进程。四川18家被撤销城市信用社自2002年行政撤销关闭以来，时至四年迟迟没有进入司法破产程序就是很好的例证。另一方面，即使在金融机构被宣布进入司法破产程序后，监管部门相关人员也在实际上主导着破产清算进程，法院与行政清算人员之间潜在的冲突很可能发生，延迟破产终结时间，人为增加费用，影响债权人利益。
由于上述因素的存在，在金融机构破产司法实践或行政撤销实践中，破产清偿规则从来都没有得到严格的执行，法院不得不变通适用相关条款。
显然，有关金融机构市场退出实践表明，我国应当制订一部适用于所有金融机构市场退出的统一性法规，并抓紧出台《存款保险法》，完善和规范金融机构市场退出机制，推动金融机构改革和维护金融稳定，最大限度防范道德风险，以应付经济周期波动所潜伏的经济和金融危机。
关键词:金融机构;破产;债务;顺序
中图分类号:D921文献标识码:A文章编号:1006-1428(2007)07-0065-03
一､我国破产金融机构债务清偿顺序立法模式分析
现有金融法律有关债务清偿顺序的立法有如下几种模式:
第一､《企业破产法》模式。该立法模式以《商业银行法》､《保险法》为代表，比照《企业破产法》的规定对破产的保险公司和银行所欠债务的清偿顺序做出规定，力图在金融机构的特殊性和企业破产法的一般适用性之间求得一致，将特殊性镶嵌于企业破产清偿顺序中。从《商业银行法》第七十一条规定看，立法机构有意将特殊性债务“个人储蓄存款的本金和利息”镶嵌于企业破产法清偿顺序中，体现储蓄存款优先受保护的程度，而其他债务完全按照企业破产法的规定安排。按照该思路，商业银行破产时债务的清偿顺序依次定位为:清算费用､所欠职工工资和劳动保险费用､个人储蓄存款的本金和利息､税款､一般债务。
《保险法》第八十九条规定了与企业破产法基本相同的四个层级清偿顺序。与商业银行法所规定的清偿顺序相比，二者不同之处在于保险法第三层级的清偿债务是“赔偿或者给付保险金”，而商业银行法第三层级为“个人储蓄存款的本金和利息”。可见，我国保险法和商业银行法所规定的四个层级的清偿顺序表明两部法律完全贯彻了企业破产法债务清偿原则，体现了商业银行和保险公司的破产需要完全遵循企业破产法清偿顺序的立法目的。
第二､不对破产清偿顺序做出规定。该模式以《信托法》､《证券投资基金法》和《证券法》为代表，不对债务清偿顺序做出规定。这表明立法机构有意识地将证券投资基金公司､信托公司与证券公司的破产统一于企业破产法之中。
第三､比照企业破产清偿顺序对行政撤销金融机构的债务清偿顺序做出安排。该模式以《金融机构撤销条例》为代表。该条例第二十三条､二十四条､二十五条对金融机构撤销后至破产清算阶段期间行政清算债务清偿顺序规定为:个人储蓄存款的本金和合法利息､法人和其他组织债务､股东出资。然而金融机构撤销的行政清算实践表明，包括职工安置､资产处置､维护债权等工作都涉及到行政清算费用的开支，需要及时从被撤销机构财产中优先支付。这表明对金融机构的行政清算与破产清算在债务清偿顺序方面应该具有很大的一致性。
二､破产金融机构债务清偿顺序立法模式的不足
第一､企业破产法和有关金融机构破产的专门立法对清偿顺序的规定采取列举式具有很大的局限性，不能穷尽所有的债务，不利于法律的统一正确适用。在已被撤销的金融机构破产债务中，有住房公积金，社会保险资金，扶贫､救灾资金等对公性质债务以及违规压票应转出而未转出的单位存款债务等。金融机构的这些债务本身又有其特殊性，具有优先清偿的法理基础。《企业破产法》和其他有关金融机构破产的特别法均没有对这些债务的清偿顺序做出规定。
第二､按照金融机构类别立法不利于破产金融机构债务清偿顺序的统一。从金融机构立法看，我国《商业银行法》和《保险法》等均根据商业银行和保险公司的特殊性，对债务清偿顺序进行规定。但是，随着混业经营时代的到来，同一金融机构可能同时欠有储蓄存款债务和保险金债务。这表明，现有《商业银行法》和《保险法》所规定的清偿顺序将不适应综合经营时代对债务清偿顺序的要求。
第三､各特别法之间在立法理念上缺乏协调性和一致性。在协调性方面，立法机构没有对在出现不同部门法律所规定的优先权竞合情形下的清偿顺序做出规定。在一致性方面，我国《证券法》对客户持有的证券以及客户保证金债务赋予了取回权，从而确保了证券客户保证金所有人的权利不会因证券机构的破产而受到任何影响。但是一方面，保险法和银行法并未赋予保险金债务和储蓄存款债务取回权效力，保险金债务和银行储蓄存款债务的优先性远远低于证券客户保证金债务。另一方面，我国《证券法》并未对客户保证金债务做出机构债务和自然人债务的区分，对机构和自然人的保护力度相同。而我国《商业银行法》和《金融机构撤销条例》仅给予储蓄存款债务优先受偿权，非自然人存款不享有优先权。然而相比较具有投资性的证券保证金而言，逻辑上法律给予具有生存保障性质的储蓄债务的保护力度应不小于给予证券客户保证金债务的保护力度。在分业经营格局下，不存在适用上的不便，但是综合经营时代的来临这种格局将给法律适用带来阻碍。
第四､特别立法与企业破产法规定的顺序之间缺乏协调性。《保险法》､《商业银行法》和《企业破产法》在债务清偿顺序方面保持了高度的一致。而《证券法》和《信托法》与《企业破产法》无论在债务总类､还是立法模式上均存在很大差异。由于我国破产金融机构债务清偿顺序的特殊规则与《企业破产法》之间的逻辑关系在法律上没有理顺，法律适用的不确定性始终存在。此外，修订后的《企业破产法》新增加了多种优先债务，而立法机构没有及时修订《商业银行法》和《保险法》的相关条款，这必然使特别法与《企业破产法》的不协调程度增大。
三､我国破产金融机构债务清偿顺序法律适用实践
自中国首家破产金融机构广东国际信托投资有限责任公司被关闭以来，有大量的城市信用社､信托投资公司和证券公司进入司法破产程序或行政清算程序。这些金融机构的退出不仅考验了金融监管机构处置金融风险的水平能力，而且对我国破产金融机构债务清偿规则的合理性提出了挑战。债务清偿顺序立法的弊端已经严重影响了问题金融机构市场退出的进程。以四川金融机构市场退出为例，在2001年和2002年人民银行对城市信用社的关､停､并､转集中整治活动中，该省有18家城市信用社被关闭撤销。
从这18家金融机构债务清偿顺序看，在清算实践中，(1)所有的被撤销城市信用社均把清算费用(很多机构将职工安置费用纳入其中)列为第一顺序清偿，储蓄存款作为第二顺序清偿。但是，从调查得知，在处置金融机构支付风险过程中，储蓄存款总是被放在第一位清偿。由于储蓄存款人容易引发系统性风险所决定储蓄存款的超优先兑付的特点，储蓄存款无法等到清算费用支付后再兑付。因此，在实际的清算工作中，储蓄存款与清算费用的兑付或开支的先后顺序不取决于法律所规定的顺序，而取决于存款人取款行为发生时间和清算费用开支发生时间。在很多时候，储蓄存款的兑付往往优先于清算费用的开支被先于清偿。(2)抵押担保债权并未完全获得别出权资格。根据调查，在十八家被撤销机构中，人民银行发放再贷款时办理了抵押登记的有十二家。其中一家清算组提前归还了人民银行再贷款，有两家机构的清算组承认人民银行抵押债权享有别出权资格，另有两个机构清算组将其抵押担保债务放置于税金之后清偿。其余七家机构将抵押担保债务视为一般债务清偿。(3)各清算组把维护金融稳定作为首要任务来抓，并以此安排债务清偿顺序。在确保金融稳定任务的前提下，政府主导下的清算组将金融机构的政府债务包括诸如政府出面组织的保支付存款､税款､扶贫救灾款等作为优先债务清偿。然而，维护金融稳定与确保特殊债权人的生存是紧密联系的两项任务。当储蓄为存款人的生活资金来源时，维护金融稳定任务与确保债权人生存任务得到了统一。优先支付储蓄存款就是为了实现维护金融稳定与确保债权人生存的双重价值目标。(4)各清算组对市场退出机构债务清偿顺序的认识存在很大差异，同类债务在不同机构清偿顺序中层级不统一。根据调查，十八家被撤销城市信用社中有九家机构清算组将职工安置费用与清算费用放在同级层次清偿，有城市信用社则将职工安置费用放在清算费用和储蓄存款之后清偿，更有城市信用社则将职工安置费放在清算费用､储蓄存款和税款之后清偿。
四､我国破产金融机构债务清偿顺序司法实践
第一､政策性破产与司法破产的二元机制破坏了债务清偿顺序法律的统一性。在实践中，所有的金融机构市场退出均需取得国务院批准。其中，对有储蓄存款债务的问题金融机构市场退出首选行政撤销性的政策性破产方式，而对没有储蓄存款债务的问题金融机构的处理则采取直接的司法破产方式，从而形成了金融机构债务清偿的二元机制。尽管政策性破产是我国在解决金融机构市场退出时采取的权益之计，但是多年来一直被相关部门所推崇，使我国金融机构的市场退出长期呈现政策性破产与司法破产的二元格局，不利于法律的统一实施和法律权威的树立。例如，按法律规定，在证券公司破产时，对个人债务和自然人客户证券交易结算资金只能作为一般的普通债务清偿。但是为了维护稳定，在实际清偿中，政府或人民银行按照政策性文件《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》(以下简称“《收购意见》”)的规定收购个人债权和客户证券交易结算资金，确保个人不至受到太大损失。事实上，我国对破产金融机构储蓄债务所采取收购并按比例清偿的方式类似于美国做法。在美国，由于有完善的存款保险制度，一旦金融机构破产，美国存款保险公司通过置换的方式首先支付存款人债务，并以此取得原存款人法律地位。在此种制度下，原存款人特别是小额存款人的权利几乎不会受损失。
第二､法院作用没有得到充分发挥，与企业破产法赋予法院的司法破产功能不匹配。在金融机构破产实践中，法院只不过是破产的宣告者。银行业､证券业和保险业监管部门与地方政府实际承担着破产清算职责;政府财政与中央银行一道共同扮演着存款保险机构的角色。法院受理金融机构的破产是在政府基本完成储蓄存款兑付､职工安置的前提下进行的。在正式进入司法破产程序前，最艰巨的任务已经被监管部门和政府完成了。金融机构的司法破产实质上是处理非储蓄存款债务的清偿问题。毫无疑问，对于司法清算工作，法院如何给自己定位，直接影响到清算费用开支的大小，影响到破产金融机构对各类债务清偿比例的高低以及市场退出的进程。
第三､公平清偿原则贯彻不足。但是，如果债务清偿顺序的安排总导致破产金融机构对其一般债务的清偿比例很低甚至为零，则必然出现特例普遍化，平等成为特例的非正常现象。
清偿储蓄存款和安置职工是破产金融机构清算组重头工作。为了完成这两项工作，清算组可以处置问题金融机构的土地和其他任何财产。在实际操作中，法院均明确要求在金融机构进入司法破产程序前，相关部门必须完成职工安置和储蓄存款兑付工作，否则法院不予受理。因此，清算分配方案中往往不反映职工安置费用。我国金融机构清算实践表明，金融机构的破产凸显了国家在维护社会稳定的重压下不得不与债权人进行博弈的无奈，债权人被迫承受社会变革的成本。
第四､行政清算往往成为破产清算的必要前置程序，容易导致金融机构破产程序启动的人为迟延。一方面，金融机构一般是在金融监管机关组织协调下完成储蓄存款兑付后才进入司法破产清算程序的。然而，与具有专门知识背景，熟悉金融实践活动的金融机构工作人员相比，我国法院工作人员对金融机构破产清算的经验和知识都比较欠缺，加之法院人力物力的限制，时常导致问题金融机构市场退出进程。四川18家被撤销城市信用社自2002年行政撤销关闭以来，时至四年迟迟没有进入司法破产程序就是很好的例证。另一方面，即使在金融机构被宣布进入司法破产程序后，监管部门相关人员也在实际上主导着破产清算进程，法院与行政清算人员之间潜在的冲突很可能发生，延迟破产终结时间，人为增加费用，影响债权人利益。
由于上述因素的存在，在金融机构破产司法实践或行政撤销实践中，破产清偿规则从来都没有得到严格的执行，法院不得不变通适用相关条款。
显然，有关金融机构市场退出实践表明，我国应当制订一部适用于所有金融机构市场退出的统一性法规，并抓紧出台《存款保险法》，完善和规范金融机构市场退出机制，推动金融机构改革和维护金融稳定，最大限度防范道德风险，以应付经济周期波动所潜伏的经济和金融危机。
政策的含义是什么
政策相对于稳定的法律和制度，带有明显的行政性，临时性，指导性。政策性强，就是指时间短暂但是变动剧烈，具有明显的政府导向性，也就是很容易受到政府出台政策的影响。“政策市”是指利用政策来影响股指的涨跌,政策的操作和影响对象很明确,就是股票指数。自从基金黑幕以及操纵股市的情况被曝光之后,要求规范之声再起,但此时的政策调控目标清楚不过地直指操纵股价的机构和庄家,政策的操作对象是完全不同的。因政策性亏损或者上级主管部门错误的行政干预、价格政策变化等原因，使企业不能清偿到期债务的破产. 政策性破产是指在实施国有企业破产中，根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）为依据，由政府主导、法院实施的有计划有步骤的破产行为。
